catatan: tulisan ini cukup panjang dan melibatkan catatan kaki yang cukup banyak. untuk kenyamanan membaca, disarankan untuk mendowload versi pdf-nya di sini: https://s.id/kewenanganperpupandemi
Senin, tanggal 2 Maret 2020, sebuah berita yang mengawali semua pengalaman kita hari ini diumumkan langsung oleh Presiden Republik Indonesia, Joko Widodo, adanya pasien pertama yang menderita Covid-19 di Indonesia. Beberapa minggu kemudian, saat tulisan ini dibuat, sudah 3.842 pasien terkonfirmasi positif, 286 orang sembuh, dan 327 orang meninggal dunia.[1] Melihat penularan nasional dan global yang begitu cepat, Pemerintah menyerukan pentingnya physical distancing. Menyesuaikan hal itu, kantor-kantor mulai melakukan work from home, sekolah dan kampus pun diliburkan. Hilangnya dua aktivitas utama ini membuat bola bergulir ke arah selanjutnya: pusat-pusat ekonomi mulai lesu. Warung, toko, pasar, supermarket, bank, bahkan bursa perlahan lunglai. Pemerintah perlu melakukan banyak hal. Merawat pasien, memfasilitasi dokter, menyediakan keperluan medis, meminimalisasi penyebaran wabah, sampai memperhatikan kondisi ekonomi yang pertumbuhannya akan mentok di angka 2,3% (dua koma tiga persen).[2]
Kondisi ini dianggap Presiden telah masuk dalam kategori hal ihwal kegentingan yang memaksa dalam Pasal 22 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia (UUD NRI) Tahun 1945.[3] Oleh karena itu, pada tanggal 31 Maret 2020, terbitlah Perpu Pandemi. Dari judul resminya yang begitu panjang, setidaknya ada dua tujuan utama pembentukan Perpu Pandemi ini. Pertama, mengatur mengenai kebijakan keuangan negara di saat pandemi. Tujuan pertama ini mengatur kesiapan fiskal negara menghadapi kondisi pandemi.[4] Intinya terkait bagaimana menyesuaikan pelaksanaan penerimaan (di antaranya pajak) dan pengeluaran negara di saat pandemi. Tentu saja yang menjadi perhatian masyarakat banyak saat ini utamanya adalah bagaimana Pemerintah menggunakan uang negara semaksimal mungkin untuk kepentingan penanganan pandemi. Kedua, mengatur mengenai sisi satunya yaitu moneter.[5] Konsentrasinya tentang kesiapan perbankan, jumlah uang beredar, dan akhirnya stabilitas sistem keuangan dalam kondisi nasional dan global yang sedang diganggu oleh pandemi.
Lahirnya Perpu Pandemi ini banyak disoroti berbagai pihak di berbagai media. Ahmad Yani, sempat menjadi Anggota DPR periode 2009-2014, cukup keras mengkritisinya. Dia menyebut bahwa, “…tujuan utama Perpu ini bukan untuk menyelamatkan nyawa warga negara…” tetapi “…untuk mengamankan ekonomi yang sudah mengalami defisit anggaran…akibat kegagalan pengelolaan perekonomian dan keuangan negara yang tidak benar dan berpotensi mengancam stabilitas keuangan.”[6]Di tulisan yang sama dia menyebut kemungkinan akan adanya penumpang gelap yang memanfaatkan Perpu ini. Hal terakhir ini diamini oleh Pudjo Rahayu Risan, seorang pengurus Asosiasi Ilmu Politik Indonesia Semarang. Kemungkinan itu dianggap muncul dari pengaturan di Pasal 27 Perpu ini yang pada intinya segala tindakan berdasarkan Perpu ini tidak dapat dituntut baik secara administrasi, perdata, maupun pidana.[7]
Tulisan ini bertujuan memperkaya sudut pandang terhadap Perpu ini dengan membahas kewenangan Pemerintah yang lahir darinya. Fokus tulisan ini ada pada kebijakan keuangan negara (sisi fiskal) yang utamanya diatur di Pasal 2 Perpu Pandemi. Hal ini mengingat kebijakan di sisi keuangan negara berhubungan langsung dan sederhana dengan kemungkinan terjadinya korupsi yang terkait dengan kerugian negara. [8] Tujuan tulisan ini adalah menunjukkan betapa besarnya kewenangan Pemerintah yang timbul dari lahirnya Perpu ini dibandingkan dengan sebelumnya sehingga perlu pengawasan ekstra ketat dari seluruh lapisan masyarakat dalam pelaksanaannya.
LIMA KEBIJAKAN BERISI KEWENANGAN BESAR
Pasal 2 Perpu Pandemi diawali dengan kalimat, “Dalam rangka pelaksanaan kebijakan keuangan negara…Pemerintah berwenang untuk:” yang kemudian dirinci dalam huruf a sampai dengan huruf k. Artinya, pada poin-poin selanjutnya akan muncul 11 (sebelas) poin kewenangan. Untuk menyederhanakan, kesebelas poin tersebut dimasukkan dalam lima kategori. Kelima kategori tersebut adalah kewenangan Pemerintah untuk mengatur/melakukan:
- Defisit anggaran, berisi pengaturan ulang batas rasio defisit anggaran. Diatur di Pasal 2 ayat (1) huruf a.
- Penyesuaian anggaran, berisi pengaturan ulang prosedur atau mekanisme revisi anggaran dalam pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Diatur di Pasal 2 ayat (1) huruf b, c, d, i, dan j.
- Penggunaan dana lain-lain, berisi pengaturan ulang mengenai penggunaan berbagai macam dana sebagai sumber pendanaan. Diatur di Pasal 2 ayat (1) huruf e.
- Pembiayaan, berisi pengaturan ulang mengenai mekanisme pembiayaan anggaran. Diatur di Pasal 2 ayat (1) huruf f, g, dan h.
- Simplifikasi mekanisme dan dokumen di bidang keuangan negara. Diatur di Pasal 2 ayat (1) huruf k.
Kata pengaturan ulang dalam poin-poin di atas menunjukkan bahwa sebelumnya hal tersebut telah diatur namun diubah oleh Perpu ini. Oleh karena itu, dalam paparan berikutnya akan dilakukan analisis dengan menyandingkan pengaturan sebelum dan sesudah lahirnya Perpu ini. Untuk poin kelima, belum dapat dilakukan perbandingan maupun analisis, karena saat tulisan ini dibuat aturan pelaksanaan bagaimana simplikasi tersebut dilakukan masih dalam proses penggodokan di internal Kementerian Keuangan.
Hal penting lain yang perlu ditegaskan di awal adalah mengenai jangkauan waktu kelima kategori di atas. Selain mengenai poin pertama yaitu defisit anggaran, semuanya hanya berlaku untuk APBN 2020. Hal ini sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 1 ayat (2) menyatakan bahwa Perpu Pandemi ini adalah untuk melaksanakan APBN sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2009 tentang APBN 2020. Artinya, APBN 2021 tidak dapat dilaksanakan berdasarkan ketentuan dalam Perpu ini, melainkan berdasar pada ketentuan asalnya.
Defisit Anggaran
Terkait bahasan sebelumnya, daya jangkau waktu pengaturan mengenai defisit anggaran ini diatur secara spesifik. Diatur bahwa ketentuan ini berlaku “…paling lama sampai dengan berakhirnya Tahun Anggaran 2022.”[9] Ketentuan selanjutnya menegaskan bahwa “sejak Tahun Anggaran 2023 besaran defisit akan kembali menjadi paling tinggi sebesar 3% (tiga persen) dari Produk Domestik Bruto (PDB)”.[10] Jadi, jika poin lainnya hanya berlaku untuk APBN Tahun 2020, poin ini dapat berlaku untuk APBN Tahun 2020, Tahun 2021, dan Tahun 2022. Pemerintah mengindikasikan adanya harapan bahwa besaran defisit ini dapat kembali secepatnya dengan memilih kata paling lama.
Dilihat dari pengaturannya, batas defisit 3% (tiga persen) bukanlah berasal dari pasal tertentu dalam aturan perundang-undangan. Undang-Undang Keuangan Negara (UUKN)[11] pada Pasal 12 ayat (3) hanya menyatakan, “Dalam hal anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut dalam undang-undang tentang APBN.” Batas tersebut baru muncul di dalam penjelasan yang lengkapnya menyatakan, “Defisit anggaran dimaksud dibatasi maksimal 3% dari Produk Domestik Bruto.[12] Jumlah pinjaman dibatasi maksimal 60% dari Produk Domestik Bruto.”[13] Meskipun bukan norma pasal dan hanya penjelasan,[14] selama ini aturan ini dipatuhi oleh Pemerintah karena merupakan best practice sebagaimana diterapkan di Eropa.[15] Kepatuhan ini dapat dilihat dari data berikut yang menunjukkan rasio defisit APBN selama 5 tahun terakhir.
Data di samping menunjukkan bahwa sejak tahun 2015 rasio defisit APBN terhadap PDB menunjukkan tren menurun yang berarti semakin baik. Kenaikan utang setiap tahun juga berusaha ditekan oleh Pemerintah. Bahkan, di APBN 2020 yang pertama kali dirancang terlihat angka pembiayaan yang ditargetkan lebih kecil dari tahun 2019 (373.9 triliun menjadi 351,9 triliun). Selain itu, defisit APBN 2020 awalnya ditargetkan hanya 1,76% yang jika dibandingkan dengan data 2018 dan 2019 terlihat lebih rendah (1,82% dan 1,93%). Hal ini menunjukkan konsistensi Pemerintah terhadap ketentuan tersebut.[16]
Dari ketentuan semula seperti uraian di atas, Perpu Pandemi di Pasal 2 Ayat (1) huruf a angka 1 menyatakan bahwa Pemerintah berwenang untuk menetapkan batasan defisit anggaran melampaui 3% dari PDB. Rasio legis dari ketentuan ini cukup mudah dipahami. Persentase tersebut dihasilkan dari nilai defisit APBN[17] (x) dibagi dengan nilai PDB tahun ini (y). Dalam kondisi pandemi, semua komponen perhitungan tersebut akan terpukul. Pendapatan pemerintah berkurang, pengeluaran yang diperlukan naik, maka selisih keduanya yaitu defisit akan meningkat. Sementara itu, semua komponen PDB akan cenderung turun. Tentu dapat dibayangkan dalam rumus pembagian sederhana x:y, x yang semakin besar dan y yang semakin kecil akan menghasilkan nilai yang melonjak.[18] Dari norma yang hanya menghapus batas 3% tanpa menetapkan batas baru, ada dua pesan yang disampaikan. Pesan baiknya, Pemerintah akan melakukan whatever it takes untuk menghadapi pandemi ini. Pesan buruknya, tidak ada batas yang ditargetkan Pemerintah dan tidak ada kepastian hukum soal itu. Memang itulah trade-off, untuk mewujudkan pesan baik, diperlukan ketiadaan batas tersebut.
Penyesuaian Anggaran
Lima huruf dalam kategori ini meskipun jika dilihat secara rinci mengatur hal berbeda namun secara umum berisi hal yang sama: perubahan atau penyesuaian anggaran. Berikut huruf b, c, d, i, dan j dari Pasal 2 ayat (1) Perpu Pandemi yang menyatakan bahwa Pemerintah berwenang untuk:
b. melakukan penyesuaian besaran belanja wajib (mandatory spending)[19] sebagaimana diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan terkait;
c. melakukan pergeseran anggaran antarunit organisasi, antarfungsi, dan/atau antarprogram;
d. melakukan tindakan yang berakibat pengeluaran atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), yang anggaran untuk membiayai pengeluaran tersebut belum tersedia atau tidak cukup tersedia, serta menentukan proses dan metode pengadaan barang/jasa;
i. melakukan pengutamaan penggunaan alokasi anggaran untuk kegiatan tertentu (refocusing), penyesuaian alokasi, dan/atau pemotongan/penundaan penyaluran anggaran Transfer ke Daerah dan Dana Desa, dengan kriteria tertentu;
j. memberikan hibah kepada Pemerintah Daerah.
Saat semua berjalan sebagaimana biasanya, penyesuaian anggaran diatur secara berjenjang kewenangannya. Ada yang bisa dilakukan sendiri oleh sebuah kantor/satuan kerja, ada yang memerlukan persetujuan Kantor Wilayah Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPb)-Kementerian Keuangan, ada yang memerlukan persetujuan Direktorat Pelaksanaan Anggaran di Kantor Pusat DJPb, ada yang memerlukan persetujuan Direktorat Jenderal Anggaran (DJA)-Kementerian Keuangan, sampai ada yang perlu persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam hal perlu dilakukan perubahan pada APBN. Kelima huruf di atas kemungkinan menghilangkan mekanisme di atas. Mekanisme rincinya masih diatur di internal Kementerian Keuangan. Namun, ketentuan ini perlu dikaitkan dengan beberapa pasal yang dinyatakan tidak berlaku di Pasal 28 Perpu Pandemi ini. Butir terkait adalah butir 3 dan 4 karena berisi ketentuan dalam Undang-Undang Keuangan Negara (UUKN) dan Undang-Undang Perbendaharan Negara (UUPN).[20]
Ketentuan undang-undang yang dibatalkan di Pasal 28 butir ke 3 dan 4 UU Pandemi dan berkaitan langsung dengan poin ini adalah Pasal 27 ayat (3) dan 28 ayat (3) UUKN serta Pasal 3 ayat (3) UUPN. Pasal 27 ayat (3) UUKN mengatur perlunya Pemerintah membahas bersama dengan DPR apabila perlu dilakukan penyesuaian APBN dalam 4 (empat) kondisi tertentu. Pasal 28 ayat (3) UUKN mengatur perlunya Pemerintah Daerah membahas bersama DPRD apabila perlu dilakukan penyesuaian APBD. Pasal 3 ayat (3) UUPN berisi norma yang melarang pejabat melakukan pengeluaran atas beban APBN/APBD jika anggaran untuk hal tersebut tidak tersedia atau tidak cukup. Sejalan dengan ketentuan di lima huruf di atas, keharusan pembahasan bersama DPR/D telah dibatalkan oleh Perpu Pandemi. Artinya peran legislatif dihilangkan agar membantu Pemerintah (Pusat dan Daerah) lebih cepat bertindak. Harga yang harus dibayar: peran budgeting DPR hilang, yang tersisa adalah peran pengawasan yang harus dioptimalkan di kondisi saat ini.
Hal penting yang perlu diperhatikan juga adalah munculnya kewenangan menentukan proses dan metode pengadaan barang dan jasa. Proses dan metode pengadaan barang dan jasa selama ini ada dalam aturan yang cukup ketat dan terikat berdasarkan nilainya. Dalam kondisi yang cukup ketat pun, kita tahu masih banyak modus yang dapat dilakukan. Dengan pengaturan seperti di Pasal 2 ayat (1) Perpu Pandemi ini, hal tersebut menjadi kewenangan bebas. Dapat dipahami bahwa hal ini memang diperlukan agar Pemerintah dapat bergerak cepat dalam kondisi sekarang ini. Namun, perlu diletakkan tanda bahaya di sini.
Penggunaan Dana Lain-Lain[21]
Yang dimaksud dana lain-lain dalam kategori ini adalah sumber dana yang disebutkan di Pasal 2 ayat (1) huruf e Perpu Pandemi. Dalam ketentuan tersebut dinyatakan bahwa Pemerintah berwenang untuk menggunakan anggaran yang berasal dari 5 (lima) sumber, yaitu:
- Sisa Anggaran Lebih (SAL);
- dana abadi dan akumulasi dana abadi pendidikan;
- dana yang dikuasai negara dengan kriteria tertentu;
- dana yang dikelola oleh Badan Layanan Umum; dan/atau
- dana yang berasal dari pengurangan Penyertaan Modal Negara pada Badan Usaha Milik Negara (BUMN);
Membahas kelimanya secara rinci akan membutuhkan satu tulisan tersendiri karena banyaknya aturan terkait. Namun sebagai gambaran besarnya wewenang yang muncul dari poin ini akan dibahas sedikit mengenai SAL dan dana abadi.
SAL adalah saldo uang yang terkumpul dari Sisa Lebih Perhitungan (SiLPA, dengan huruf i kecil)[22] dari APBN setiap tahun. Dari Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) Tahun 2018,[23] SAL awal Tahun 2018 sebesar Rp138,35 triliun, dengan adanya SiLPA sebesar Rp36,35 trilun dan penyesuaian sebesar Rp0,64 triliun, sehingga SAL di akhir tahun 2018 adalah sebesar Rp175,24 triliun.[24] Dengan pengaturan Perpu Pandemi, dana ini dapat digunakan Pemerintah jika dianggap perlu.
Dana abadi yang dikelola Pemerintah saat ini cukup banyak. Dua yang paling sering disebut adalah dana abadi umat dan dana abadi pendidikan. Dana abadi umat kini dikelola oleh Badan Pengelola Keuangan Haji dan menurut LKPP 2018 nilainya sebesar Rp4,2 triliun.[25] Dana abadi pendidikan sendiri akumulasinya hingga tambahan dari alokasi APBN 2019 adalah Rp60 triliun.[26] Perlu dipahami bahwa yang mungkin digunakan oleh Pemerintah melalui pelaksanaan Perpu Pandemi ini adalah akumulasi dana abadi pendidikan dan dana abadi lainnya. Maksud penormaan seperti itu adalah mengecualikan Rp29 triliun rupiah yang dialokasikan sebagai dana abadi di sektor pendidikan dalam APBN Tahun 2020.[27] Artinya jika dalam skenario terburuk seluruh akumulasi dana abadi pendidikan harus digunakan untuk menangani pandemi, masih akan ada saldo sekitar alokasi tersebut ditambah alokasi di dalam APBN 2021 nanti untuk digunakan. Hal ini mengingat di poin sebelumnya Pemerintah berkomitmen tidak mengubah belanja wajib pendidikan sebesar 20% dari APBN, sehingga alokasi tahun 2020 pun tidak termasuk dana yang akan digunakan melalui ketentuan ini.
Dalam ketentuan awalnya, penggunaan SAL dalam kondisi tertentu masuk dalam prosedur penyesuaian APBN/D yang memerlukan pembahasan bersama DPR/D. Namun ketentuan di Pasal 27 ayat (3) dan 28 ayat (3) UUKN ini telah dinyatakan tidak berlaku oleh Pasal 28 Perpu Pandemi. Sementara penggunaan dana lain yang disebutkan di poin ini ada dalam peraturan terkait masing-masing. Yang jelas, setelah terbitnya Perpu ini, semuanya menjadi kewenangan penuh Pemerintah.
PEMBIAYAAN
UUKN mendefinisikan pembiayaan dalam APBN sebagai setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali.[28] Artinya, pembiayaan bisa diartikan dari dua sisi, baik saat Pemerintah meminjam maupun meminjamkan (as a lender and/or borrower). Oleh karena itu, huruf f, g, dan h masuk dalam kategori ini. Kewenangan yang diberikan kepada Pemerintah oleh ketiga norma tersebut adalah untuk:
f. menerbitkan Surat Utang Negara dan/atau Surat Berharga Syariah Negara dengan tujuan tertentu khususnya dalam rangka pandemi Corona Virus Disease 2019 (COVID-19) untuk dapat dibeli oleh Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara (BUMN), investor korporasi, dan/atau investor ritel;
g. menetapkan sumber-sumber pembiayaan Anggaran yang berasal dari dalam dan/luar negeri;
h. memberikan pinjaman kepada Lembaga Penjamin Simpanan.
Dalam keterangan pers Menteri Keuangan, beliau menyatakan bahwa ketentuan yang membuka jalan Bank Indonesia membeli surat utang di pasar primer adalah sebuah back up plan saja.[29] Dalam aturan sebelumnya, Bank Indonesia hanya dapat bertindak sebagai agen pembeli surat utang di pasar sekunder.[30] Dengan ketentuan ini, khusus surat utang yang diterbitkan dalam rangka penanganan pandemi (pandemic bond) BI dapat berpartisipasi sebagai pembeli di pasar primer. Hal ini dimaksudkan membantu Pemerintah lebih cepat mendapatkan dana untuk penanganan wabah. Apalagi ditambah dengan pembelian oleh BUMN, investor korporasi, dan investor ritel.
Penetapan sumber pembiayaan pada aturan asalnya dilakukan melalui undang-undang APBN setiap tahunnya. Artinya, ada keterlibatan DPR yang melaksanakan fungsi budgeting. Namun, sesuai pengaturan di huruf g ini dan ketentuan di Pasal 28, Pasal 12 ayat (3) UUKN yang mengatur wajibnya penetapan ini dilakukan melalui undang-undang dinyatakan tidak berlaku.
Dalam Undang-Undang tentang Lembaga Penjamin Simpanan, ditetapkan bahwa apabila LPS mengalami kesulitan likuiditas, LPS dapat memperoleh pinjaman dari Pemerintah.[31] Ketentuan ini secara sistematis berhubungan dengan ketentuan di UUKN yang menyatakan bahwa pemberian pinjaman dilakukan setelah mendapat persetujuan DPR.[32] Tentu saja, Perpu ini melalui ketentuan huruf h ini dan Pasal 28 telah membuat ketentuan UUKN tersebut tidak berlaku. Kini, kewenangan memberi pinjaman kepada LPS menjadi wewenang penuh Pemerintah.
ANALISIS
Wewenang penuh Pemerintah, baik Pusat maupun Daerah, dalam melakukan perencanaan dan pelaksanaan anggaran di masa pandemi ini memiliki dua sisi yang sama-sama tajam. Sisi baiknya, tindakan Pemerintah bisa lebih cepat menyesuaikan dengan kecepatan penyebaran pandemi yang dihadapi Indonesia kali ini. Sisi buruknya, kontrol rakyat yang selama ini diwakili DPR/D menjadi hilang dalam proses budgeting. Ketentuan di Pasal 2 dan Pasal 28 yang telah diuraikan di atas telah menghilangkan sebagian besar (untuk tidak menyebut seluruh) kewenangan DPR/D dalam fungsi budgeting. Pemerintah Daerah tentu lebih rawan dalam pemberian kewenangan sebesar ini. Hal ini mengingat transparansi dan pengawasan di level daerah belum semuanya dapat diandalkan.
Jika fungsi budgeting DPR sebagai kontrol preventif dan mekanisme check and balances antara eksekutif dan legislatif telah hilang, yang tersisa ada dua, yaitu kontrol preventif DPR melalui fungsi pengawasan dan kontrol represif oleh hukum.
DPR/D wajib benar-benar melaksanakan fungsi pengawasannya namun tetap menjaga jarak agar tidak terjebak dalam tindakan kontraproduktif bagi penanganan pandemi. DPR/D harus segera menyampaikan kepada masyarakat langkah apa yang akan dilakukan dalam rangka pelaksanaan fungsi tersebut. Jangan sampai hanya berhenti pada retorika pengawasan yang abstrak atau bahkan memanfaatkan kondisi ini untuk kepentingan pribadi. Oleh karena itu, perlu dirancang langkah konkret pelaksanaan fungsi tersebut.
Kontrol represif oleh hukum yang dimaksud adalah ketentuan yang ada di dalam Undang-Undang tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.[33] Pasal 2 ayat (2) UU PTPK menyebutkan bahwa dalam hal tindak pidana korupsi dilakukan dalam keadaan tertentu, pidana mati dapat dijatuhkan. Penjelasan pasal ini menyebutkan 4 (empat) klasifikasi keadaan tertentu yang dimaksud. Yaitu pada saat negara dalam keadaan bahaya sesuai dengan undang-undang yang berlaku, pada saat bencana alam nasional, pengulangan (recidive) tindak pidana korupsi, atau pada waktu negara dalam keadaan krisis ekonomi. Kondisi pandemi saat ini bisa masuk setidaknya dalam klasifikasi keadaan bahaya bahkan juga bisa masuk dalam keadaan krisis ekonomi.[34] Namun, Pasal 27 Perpu Pandemi ini telah mempersiapkan tamengnya. Telah ditentukan bahwa semua biaya yang dikeluarkan dalam rangka pelaksanaan Perpu ini adalah biaya ekonomi untuk penyelamatan bangsa dari krisis ekonomi dan bukan merupakan kerugian negara. Sejalan dengan itu, ditetapkan pula bahwa segala tindakan pelaksanaan Perpu ini tidak dapat dituntut baik secara administrasi, perdata, maupun pidana.
Jika dianalisis dengan ketiga asas preferensi dalam hukum[35], ketentuan dalam Perpu ini jelas telah mengalahkan ketentuan UU PTPK karena merupakan lex specialis (aturan khusus) dan lex posteriori (aturan terbaru) sekaligus. Akibatnya, semua tindakan yang dilakukan atas dasar Perpu ini tidak bisa diancam dengan ketentuan UU PTPK tadi. Celah yang mungkin masih dapat digunakan adalah mengenai iktikad baik. Penempatan kata iktikad baik pada Pasal 27 (2) Perpu Pandemi menunjukkan bahwa Pemerintah sendiri tidak ingin melindungi orang-orang tak beriktikad baik yang mungkin jadi penumpang gelap Perpu Pandemi ini.
Memang pendefinisian iktikad baik tidak pernah ada di dalam norma aturan perundang-undangan, namun kita dapat melihat ke dalam teori. Di dalam ranah hukum pidana iktikad baik berhubungan secara a contrario dengan niat jahat (mens rea/guilty mind).[36] Pembahasan niat jahat dalam hukum pidana dikaitkan dengan pasal ini akan membutuhkan sebuah tulisan panjang tersendiri. Yang jelas, niat jahat di sini tidak sesederhana pemahaman awam. Niat jahat merupakan hal yang wajib dibuktikan agar seseorang yang melakukan tindak pidana dapat dijatuhi sanksi pidana.[37] Elemennya ada 3 (tiga), yaitu kemampuan bertanggung jawab, hubungan psikis pelaku dengan perbuatan yang dilakukan (kesengajaan), dan ketiadaan alasan pembenar dan pemaaf.[38] Elemen intinya adalah kesengajaan.[39] Sedangkan dua elemen mutlak kesengajaan ada menghendaki dan mengetahui.[40] Artinya seseorang mengetahui bahwa tindakannya berlawanan dengan hukum, namun tetap menghendaki perbuatan itu dilakukan beserta akibatnya. Dikaitkan dengan pelaksanaan Perpu Pandemi ini, orang yang tidak beriktikad baik sebagaimana dimaksud di Pasal 27 adalah orang yang memenuhi kedua unsur kesengajaan tersebut. Orang tersebut memang secara sengaja memanfaatkan Perpu ini sebagai tameng dalam melakukan tindakan yang memenuhi delik pidana korupsi. Sehingga pada dasarnya, penumpang gelap yang dicurigai memanfaatkan ketentuan ini tetap akan dapat dituntut secara pidana. Artinya, dalam penerapan ketentuan pidana, pada dasarnya hampir tidak ada pengaruh ada atau tidaknya pasal ini karena pembuktian mens rea adalah sesuatu yang biasa dalam hukum pidana.
KESIMPULAN
Ada beberapa titik kritis yang perlu ditegaskan sebagai kesimpulan tulisan ini:
- Kewenangan Pemerintah yang begitu besar muncul sebagai konsekuensi lahirnya Perpu ini dan hal tersebut merupakan respon atas kondisi saat ini yang memenuhi “hal ihwal kegentingan memaksa”. With great power comes great responsibility. Ada hal yang bisa dilakukan Pemerintah untuk menunjukkan kepada masyarakat bahwa penyusunan Perpu ini dilakukan dengan niat baik, profesional, dan demi tujuan keselamatan bangsa. Salah satunya adalah dengan merumuskan peraturan teknis pelaksanaan Perpu ini yang menjamin adanya transparansi dan pertanggungjawaban yang mencukupi sesuai dengan besarnya kewenangan yang dimiliki. Contoh konkret dan sederhananya misalnya mewajibkan adanya sistem informasi yang dapat diakses masyarakat luas berisi rincian anggaran yang telah dialihkan dan digunakan untuk penanganan pandemi ini. Rincian tersebut cukup sampai di level tertentu agar masyarakat mendapat gambaran bahwa dana telah digunakan secara wajar dan mengarah ke sasarannya.
- Pemerintah Daerah, terutama di luar daerah-daerah besar yang sudah mendapat cukup perhatian, merupakan titik rawan penyalahgunaan wewenang besar ini. Oleh karena itu, setiap pihak yang peduli harus segera merancang langkah pengawasan untuk Pemerintah Daerahnya masing-masing.
- DPR/D perlu diingatkan bahwa yang dihilangkan dalam Perpu ini hanyalah fungsi budgeting. Fungsi pengawasan DPR/D tetap melekat. Fungsi ini perlu rancangan langkah konkret agar tidak hanya sekadar fungsi dan saat dilaksanakan justru mengganggu konsentrasi Pemerintah dalam penanganan Pandemi.
- Perpu ini akan dibahas oleh DPR apakah akan disetujui atau tidak pada sidang dalam waktu terdekat.[41] Proses ini adalah proses politik yang rawan. Dalam kondisi seperti ini, DPR akan cenderung memilih opsi setuju. Namun, sebaiknya proses pembahasan Perpu ini dilaksanakan secara terbuka agar bisa disaksikan oleh masyarakat.
- Pemerintah juga perlu mengingat bahwa kewenangan besar ini dan segala aturan teknisnya hanya berlaku bagi segala tindakan yang berkaitan dengan penanganan pandemi dan pemulihan ekonomi setelahnya. Bukan segala tindakan tanpa batasan selama Perpu Pandemi ini berlaku. Oleh karena itu, perlindungan Pasal 27 Perpu ini pun hanya untuk tindakan yang jelas korelasinya dengan penanganan pandemi dan pemulihan ekonomi setelahnya. Pemerintah juga perlu memperjelas batasan tindakan apa yang dapat masuk dalam kategori penanganan pandemi dan pemulihan ekonomi setelahnya.
- Perlindungan Pasal 27 hanya terbatas pada yang beriktikad baik. Para penumpang gelap yang jelas dan dapat dibuktikan memiliki niat jahat tidak dilindungi. Pasal ini hanya dimaksudkan untuk memberi rasa aman bagi bagi yang melaksanakan tugas dengan iktikad baik. Hal ini perlu ditegaskan mengingat jika pasal ini dianggap melindungi semua pihak akan menghilangkan fungsi pengawasan masyarakat, baik melalui legislatif maupun partisipasi langsung masyarakat (pengawasan akan sia-sia).
Sikap terbaik dalam kondisi pandemi adalah mematuhi imbauan pemerintah, mendukung segala kebijakan yang diambil selama sejalan dengan logika yang baik dan demi kepentingan umum, serta tetap melakukan pengawasan atas kebijakan tersebut sesuai dengan kapasitas masing-masing.
DAFTAR BACAAN
Peraturan Perundang-undangan dan Sumber Hukum Lain
Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 (COVID-19) dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia
Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi dan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberansan Tindak Pidana Korupsi
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan
Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009.
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
Peraturan Bank Indonesia Nomor 6/3/PBI/2004 tentang Penerbitan, Penjualan, dan Pembelian serta Penatausahaan Surat Utang Negara.
Buku
Bryan A Garner (Editor), Black Law Dictionary, Eight Edition, 2004, Thomson West, St. Paul
Eddy O.S. Hiariej, Prinsip-Prinsip Hukum Pidana, Edisi Revisi, 2020, Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta
Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum, Edisi Revisi, 2017, Kencana Prenadamedia Group, Jakarta
R. Soesilo, Kitab Undang-Undang Hukum Pidana serta Komentar Lengkap Pasal Demi Pasal, 2013, Politeia, Bogor
Romli Atmasasmita, Rekonstruksi Asas Tiada Pidana Tanpa Kesalahan, 2018, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta
Jurnal
Ludger Schuknecht, ‘The Implementation of the Stability and Growth Pact’, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1, No. 3, 2002, diakses pada 11 April 2020
Lain-lain
Ahmad Yani, ‘Ada apa di balik Perpu 1/2020?’, Republika Merdeka, 08 April 2020, https://rmol.id/read/2020/04/08/429437/ada-apa-di-balik-perppu-1-2020, diakses tanggal 11 April 2020.
Badan Pusat Statistik, ‘Berita Resmi Statistik: Pertumbuhan Ekonomi Indonesia Triwulan IV:2019’, https://www.bps.go.id/pressrelease/2020/02/05/1755/ ekonomi-indonesia-2019-tumbuh-5-02-persen.html, diakses tanggal 12 April 2020.
Barratut Taqiyyah Rafie, ‘Kasus Sumber Waras, KPK Belum Temukan Niat Jahat’, kontan.co.id, 30 Maret 2016, diakses pada 12 April 2020.
covid.go.id
Eko Nordiansyah, ‘Pembelian SUN oleh BI sebagai Rencana Cadangan’, medcom.id, 1 April 2020, diakses tanggal 12 April 2020
Kementerian Keuangan, APBN 2020, https://www.kemenkeu.go.id/apbn2020, diakses tanggal 12 April 2020.
Lidya Julita S, ‘Mas Nadiem, Dana Abadi Pendidikan Buat Tambal Defisit APBN?’, cnbcindonesia.com, 9 April 2020, diakses pada tanggal 12 April 2020.
Pemerintah Republik Indonesia (II), ‘Pokok-Pokok APBN 2020’, kemenkeu.go.id, diakses pada tanggal 12 April 2020.
Pemerintah Republik Indonesia, ‘Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2018 (Audited)’, 2019, Jakarta.
Pudjo Rahayu Risan, ‘Melawan Covid-19: Sebuah Catatan untuk Perpu Nomor 1/2020’, Ayo Semarang, https://www.ayosemarang.com/read/2020/ 04/06/54841/melawan-covid-19-sebuah-catatan-untuk-perppu-nomor-12020, diakses tanggal 11 April 2020.
Sylke Febrina Laucereno, ‘Ramalan Ekonomi RI di Tengah Geger Corona’, finance.detik.com, 10 April 2020, diakses pada 12 April 2020.
[1] Data resmi dari website covid.go.id, diiakses tanggal 11 April 2020.
[2] Sylke Febrina Laucereno, ‘Ramalan Ekonomi RI di Tengah Geger Corona’, finance.detik.com, 10 April 2020, diakses pada 12 April 2020.
[3]Mahkamah Konstitusi dalam pertimbangan nomor [3.10] dalam putusannya Nomor 138/PUU-VII/2009 menyatakan bahwa Perpu diperlukan apabila: (i) adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang, (ii) undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada undang-undang tetapi tidak memadai, dan (iii) kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat undang-undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastiian untuk diselesaikan.
[4] Pasal 1 ayat (4) Perpu Pandemi
[5] Pasal 1 ayat (5) Perpu Pandemi
[6] Ahmad Yani, ‘Ada apa di balik Perpu 1/2020?’, Republika Merdeka, 08 April 2020, https://rmol.id/read/2020/04/08/429437/ada-apa-di-balik-perppu-1-2020, diakses tanggal 11 April 2020.
[7] Pudjo Rahayu Risan, ‘Melawan Covid-19: Sebuah Catatan untuk Perpu Nomor 1/2020’, Ayo Semarang, https://www.ayosemarang.com/read/2020/04/06/54841/ melawan-covid-19-sebuah-catatan -untuk-perppu-nomor-12020, diakses tanggal 11 April 2020.
[8]Langsung dalam arti keuangan negara disebut secara jelas di delik korupsi pada Pasal 2 dan 3 Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberatasan Tindak Pidana Korupsi. Sederhana dalam arti status keuangan negara dari dana/uang yang terlibat dalam kebijakan ini sudah jelas dan mudah dibuktikan.
[9] Pasal 2 ayat (1) huruf a angka 1.
[10] Pasal 2 ayat (1) huruf a angka 2
[11] Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
[12] PDB merupakan akumulasi nilai dari 4 (empat komponen), yaitu konsumsi masyarakat, nilai investasi, pengeluaran pemerintah, dan selisih ekspor impor/neraca perdagangan. Dalam kondisi yang membuat aktivitas ekonomi menurun, semua komponen akan menurun dan berakibat pada angka PDB yang jeblok.
[13] Sampai di sini, catatan pentingnya adalah bahwa Perpu ini hanya menghapus batas rasio defisit terhadap PDB sebesar 3%, tetapi tidak dengan batas rasion pinjaman terhadap PDB sebesar 60%.
[14] Lampiran II Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang mengatur tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan, BAB 1, huruf E, butir 174, menyatakan “Penjelasan tidak dapat digunakan sebagai dasar hukum untuk membuat peraturan lebih lanjut dan tidak boleh mencantumkan rumusan yang berisi norma”.
[15] “The 3% ceiling for the deficit to GDP ratio … should secure sound fiscal policies…More over, the 60% ceiling for the debt to GDP…aim at strengthening the soundness of public accounts.” Ludger Schuknecht, ‘The Implementation of the Stability and Growth Pact’, OECD Journal on Budgeting, Vol. 1, No. 3, 2002, h. 81. http://www.oecd.org/governance/budgeting/33657560.pdf, diakses pada 11 April 2020.
[16] Data di atas diambil dari Website Kementerian Keuangan, APBN 2020, https://www.kemenkeu.go.id/apbn2020, diakses tanggal 12 April 2020.
[17] Pengeluaran dikurangi penerimaan.
[18] Berdasarkan rilis data BPS, ‘Berita Resmi Statistik: Pertumbuhan Ekonomi Indonesia Triwulan IV:2019’, https://www.bps.go.id/pressrelease/2020/02/05/1755/ ekonomi-indonesia-2019-tumbuh-5-02-persen.html, diakses tanggal 12 April 2020, PDB Indonesia tahun 2019 adalah sekitar Rp15.834 triliun. Dengan target pertumbuhan 2,3%, PDB Indonesia tahun 2020 adalah sekitar Rp16.198 triliun. Artinya setiap pertambahan defisit APBN sebesar 162 triliun akan menaikkan rasio defisit sebesar 1% (satu persen). Angka 162 triliun dan kelipatannya akan sangat mungkin muncul karena diperlukan negara untuk menangani pandemi. Menurut data di link ini, telah dilakukan penambahan anggaran belanja sebesar Rp405,1 triliun dan diperkirakan persentasinya terhadap PDB adalah sebesar 5,07%. Perhitungan dalam tulisan ini adalah simplifikasi yang dilakukan hanya agar dapat lebih mudah dipahami. Ada komponen yang jika dimasukkan dalam perhitungan di atas akan memerlukan penjelasan tambahan.
[19] Yang dimaksud belanja wajib ini dijelaskan dalam bagian penjelasan termasuk besaran anggaran kesehatan, anggaran untuk desa, dan besaran Dana Alokasi Umum (DAU), serta tidak termasuk alokasi anggaran pendidikan. Lihat penjelasan pasal.
[20] Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
[21] Dana Lain-Lain tidak dikenal dalam APBN kita, istilah ini hanya untuk menyederhanakan.
[22] Perbedaan SiLPA dan SILPA dapat dicek di link ini dan link ini.
[23] Saat tulisan ini dibuat, LKPP Tahun 2019 belum tersedia di Website Kementerian Keuangan, kemungkinan masih dalam proses audit.
[24] Pemerintah Republik Indonesia, ‘Laporan Keuangan Pemerintah Pusat Tahun 2018 (Audited)’, kemenkeu.go.id, h. vi, diakses pada tanggal 12 April 2020.
[25] Tepatnya Rp4.151.058.678.629. Ibid., h. 173-174.
[26] Lidya Julita S, ‘Mas Nadiem, Dana Abadi Pendidikan Buat Tambal Defisit APBN?’, cnbcindonesia.com, 9 April 2020, diakses pada tanggal 12 April 2020.
[27] Pemerintah Republik Indonesia (II), ‘Pokok-Pokok APBN 2020’, kemenkeu.go.id, h. 20, diakses pada tanggal 12 April 2020. Di halaman tersebut, disebutkan bahwa alokasi dana abadi sebesar Rp29 triliun dan disebutkan bahwa dana abadi di sektor pendidikan ada beberapa jenis yaitu pendidikan, penelitian, perguruan tinggi, dan kebudayaan. Tidak dirinci berapa alokasi masing-masing dana abadi.
[28] Pasal 1 angka 17.
[29] Eko Nordiansyah, ‘Pembelian SUN oleh BI sebagai Rencana Cadangan’, medcom.id, 1 April 2020, diakses tanggal 12 April 2020.
[30] Pasal 55 ayat (4) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia juncto Pasal 2 huruf c Peraturan Bank Indonesia Nomor 6/3/PBI/2004 tentang Penerbitan, Penjualan, dan Pembelian serta Penatausahaan Surat Utang Negara.
[31] Pasal 85 ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan.
[32] Pasal 22 ayat (3) UUKN.
[33] Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK) dan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Perubahan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberansan Tindak Pidana Korupsi (UU PTPK I).
[34] Tentu dengan memperhatikan perkembangan kondisi ekonomi Indonesia selanjutnya.
[35] Lex superior derogat legi inferiori (tinggi kalahkan rendah), lex specialis derogat legi generali (khusus kalahkan umum), dan lex posteriori degorat legi priori (baru kalahkan lama). Peter Mahmud Marzuki, Pengantar Ilmu Hukum, Edisi Revisi, 2017, Kencana Prenadamedia Group, Jakarta, h. 259.
[36] Ingat kasus Sumber Waras yang sempat heboh. Dapat ditemukan ulang sedikit beritanya melalui Barratut Taqiyyah Rafie, ‘Kasus Sumber Waras, KPK Belum Temukan Niat Jahat’, kontan.co.id, 30 Maret 2016, diakses pada 12 April 2020.
[37] “Actus non reus facit reum nisi mens sit rea – seorang pelaku tindak pidana tidak bersalah, kecuali pikiran/niatnya jahat”. Romli Atmasasmita, Rekonstruksi Asas Tiada Pidana Tanpa Kesalahan, 2018, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, h. 156.
[38] Eddy O.S. Hiariej, Prinsip-Prinsip Hukum Pidana, Edisi Revisi, 2020, Cahaya Atma Pustaka, Yogyakarta, h.163.
[39] Animus homis est anima scripti, the intention of the person is the soul of the instrument. Bryan A Garner (Editor), Black Law Dictionary, Eight Edition, 2004, h. 5261. Diartikan oleh Prof. Eddy sebagai “kesengajaan seseorang merupakan inti perbuatan” dalam Ibid., h. 172.
[40] R. Soesilo, Kitab Undang-Undang Hukum Pidana serta Komentar Lengkap Pasal Demi Pasal, 2013, Politeia, Bogor, h. 24.
[41] Pasal 52 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
JULIANDA ROSYADI 